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◎요약문◎


○ 본 연구는 청소년 행정체계 전반에 대한 재검토를 통해 문제점을 파악하고, 이를 토대로 보다 효과적이고 효율적인 청소년 행정체계의 수립과 운영방안을 제시함으로써 정부가 청소년 문제에 보다 효율적으로 대처할 수 있도록 하는데 그 목적이 있음.

■ 청소년 행정체계 현황 및 문제점

○ 현재 우리나라의 청소년 행정은 국무총리소속 청소년보호위원회와 문화관광부 청소년국에서 그 대강의 기능을 수행하고 있으며, 청소년 행정이 갖고 있는 특성으로 인하여 중앙행정기관 각 부처에서 해당 업무와 관련하여 나누어 수행하고 있음.
- 지방자치단체의 청소년 행정체계는 일반적으로 광역자치단체의 경우 과단위에서 청소년정책이 처리되며, 기초자치단체에서는 계단위에서 수행되고 있음.

○ 중앙정부 청소년 행정조직의 문제점은 분산된 업무추진 체계와 총괄 조정기능 미흡으로 인해 정책의 종합적 체계적 수행이 곤란하고, 청소년 관련기능에 대한 낮은 관심과 소관부서의 잦은 변경으로 인한 혼란과 갈등이 존재하며, 청소년 관련 정책결정시 청소년전문가나 청소년단체의 참여가 미미하고, 아동보호기능의 분리로 인한 청소년 보호기능이 미흡하다는 것임.

○ 지방자치단체 청소년 행정체계의 문제점은 과단위의 전달체계를 확립하고 있는 자치단체의 경우 인력부족, 예산부족, 전문성 부족 순으로 장애요인을 지적할 수 있으며, 계단위의 전달체계를 확립하고 있는 자치단체의 경우 인력부족, 예산부족, 지역내 기반취약 순으로 장애요인을 지적하고 있음.

■ 바람직한 청소년 행정체계 개편방안

1. 청소년 관련 정부조직 개편의 필요성

○ 현재 청소년관련 업무는 정부의 거의 모든 부처에 이르기까지 광범위하게 분산되어 있으며, 각 부처에서는 주관업무가 따로 있고 청소년업무는 부수적인 것으로 취급되고 있는 것이 현실임.
- 이러한 행정 풍토에서 그 업무를 맡은 공무원은 한직으로 소외되고 전문성을 신장할 수 없었기 때문에 청소년 행정의 전문가가 희소할 뿐만 아니라 정책결정자에게 필요한 지식과 자료를 제공할 커뮤니케이션 통로가 제대로 확보되어 있지 못한 것이 우리의 현실임.

○ 우리나라의 청소년 행정체계는 다분히 분기화되어 있음. 중앙에서는 청소년에 관한 행정을 담당하는 부처가 복잡다기하고, 어떤 경우는 상호경쟁적으로 실적을 올리기 위한 형식위주의 행정을 하는가 하면 어떤 경우는 책임전가나 회피의 무사안일주의의 행정 형태를 흔히 볼 수 있음.
- 정부의 청소년대책이 각 부처에서 산발적으로 행하고 있는 연례적 행사나 사업을 귀납하는 나열식이고, 부처간 사업의 중복과 교차에 의한 비능률성과 혼란성을 일으키지 않기 위해서는 청소년 행정제도를 체계적으로 종합화·합리화해야 할 필요가 있음.


2. 새로운 청소년 관련 정부조직 개편의 방향

□ 청소년 행정체계 개편의 기본 원칙 및 방향

○ 청소년 행정체계 개편은 청소년 행정관련 서비스 제공의 기본적인 원칙이라 할 수 있는 평등성, 적절성, 포괄성, 지속성에 근거하여 이루어져야 함.

○ 합리적인 청소년 행정의 구현을 위해서는 전문화에 바탕을 두고 상호협조적이며 일관된 행정체계가 구축되어야 하며, 아울러 청소년 정책을 수립·집행하는 행정 주체의 명확성과 일관성을 유지하면서 모든 단계에서 관련 부처 및 기관과의 협력 메커니즘을 만들어야 할 필요가 있으며, 이를 위한 기본방향을 살펴보면 다음과 같음
- 청소년 관련 정책 조정기능의 강화
- 청소년 관련 정책 총괄기능의 강화 및 합리적 통합
- 지방자치단체 청소년업무의 정체성 확보
- 청소년 관련 기관·단체와의 유기적 협력체계 구축

3. 새로운 청소년 행정조직 대안의 모색

○ 이전 정부조직개편 과정에서의 청소년 행정조직의 개편논의는 다른 무엇보다도 청소년보호위원회와 문화관광부로 이원화된 청소년 기구를 두 조직 가운데 어느 조직 중심으로 통합할 것인가 하는 문제였음.

○ 그러나 여기에서는 청소년 행정체계의 바람직한 방향을 제시하고 그 구체적인 방안을 마련하는 데 있어 이전 논의를 참고하기는 하지만 청소년보호위원회나 문화관광부 중 어느 기관으로 통합하는 논의가 아닌 새로운 청소년 행정체제 구축을 염두에 두고 대안을 살펴보고자 함.

○ 새로운 청소년 행정조직은 크게 합의제 행정기관형과 단독제 행정기관형으로 구분하여 살펴볼 수 있음.

1) 단독제 청소년 행정기관의 설립가능성 논의

○ 청소년 행정은 학교교육을 포함하는 모든 청소년교육의 근간이 될 뿐만 아니라 매우 전문적이고 과학적인 접근을 전제로 하는 영역이기 때문에 독립적·통합적 기구의 설치가 이론적으로는 가장 바람직함.
- 장관이 국가 최고 정책결정기구인 국무회의에서 청소년에 관련된 논의를 유도하고 이해시키며 의사결정을 이끌어 내는데 전념할 수 있기 때문임.

○ 단독제 기관으로 하여금 청소년 정책을 총괄하고 육성·보호·아동보호 기능까지 담당케 함으로써 청소년 정책에 대한 전문성에 기초하여 보호와 육성을 위한 효율적이고 효과적인 활동이 가능해짐

○ 기관외적으로 부처의 장관 및 차관을 통해 청소년관련 기능이 대변됨으로써 정책수단을 강화할 수 있으며, 신설 부처에 일선 집행기구를 신설하거나 기존 자치단체와의 관계에서 지니고 있는 채널을 통해 청소년 정책에 대한 집행력을 강화할 수 있음.

○ 청소년 부처로 확대됨으로써 정부 조직내에서 청소년정책에 대한 관심과 우선순위를 향상시킬 수 있으며, 청소년정책기능 수행체계를 일원화함으로써 그에 대한 대응 및 관리기구인 국회 상임위원회 및 청와대 담당비서실을 일원화시켜 청소년 행정의 일관성과 통합성을 향상시킬 수 있음.

○ 새로운 청소년 부처를 신설하게 되면 청소년 수련활동, 청소년 교류활동, 청소년 문화활동, 청소년 복지증진, 청소년 환경조성, 청소년 상담확대, 청소년 문제해소 등 복잡하고 다양한 내용이 유기적으로 결합되어 있는 청소년 관련 업무를 보다 조장적·적극적·종합적으로 수행할 수 있는 장점이 있음.

○ 단독제 기관의 신설에 따라 보다 강력하게 청소년에 대한 보호기능을 추진할 수 있으며, 여러 부처와 기관에 분산되어 있던 청소년 보호를 위한 유해환경 및 시설 등에 대한 관할권을 통합·조정하기가 용이해짐.
- 그러나 청소년 보호업무는 기본적으로 정부부처가 관장하고 있는 업무에 대해 중복적으로 규제 등을 하는 관계로 여타 부처와의 협조와 조정이 매우 중요한데, 신설되는 부·처에 이러한 적극적인 조정기능을 수행하도록 하는 것은 어려움이 예상됨.

○ 이와 같이 단독제 청소년 행정기구를 설립하게 되면 여러 가지 긍정적인 측면이 예상되지만, 기능중심의 정부조직 편제하에서 청소년이라는 특정 대상을 구별하여 부처를 편성하는 경우, 이들 대상과 관련된 기능을 관장하고 있는 여타 부처에 대한 정체성 구별이 어렵고, 아울러 기능상 협조와 조정이 불확실함
- 한편, 청소년부를 따로 설치하는 것은 청소년 행정에 대한 정책당국의 인식이나 일반국민의 이해가 아직 미흡한 현실에 비추어 그 실현가능성면에서 어려울 수 있음.

2) 합의제 청소년 행정기관의 설립가능성 논의

□ 국무총리 산하 청소년위원회 설립 대안

○ 청소년과 관련된 정책과 업무는 여러 부처의 업무와 연계되고 있어 이들 관계부처와의 협의 및 총괄·조정의 필요성이 크게 요구되고 있음.
- 총리실 산하에 위치함으로써 총리실이 내포한 위상과 역할을 통해 각 부처에 산재한 청소년 관련업무를 보다 효과적으로 총괄·조정하여 정책의 일관성과 연계성을 강화할 수 있음.
- 청소년정책만을 전담하는 중앙행정기관의 설치를 통해 청소년 정책에 있어서의 전문성과 효과성을 제고하고 청소년 정책을 강화할 수 있음
- 청소년 행정체계를 일원화함으로써 그에 대한 대응 및 관리기구인 국회 상임위원회 및 청와대 담당비서실을 일원화시켜 청소년정책의 일관성과 통합성을 향상시킬 수 있음.

○ 청소년 행정 전담기구가 국무총리실 직속기구인 청소년위원회로 통합, 독립하는 대안은 다음과 같은 특징을 나타낼 것으로 예상됨.
- 우선, 청소년관련 업무는 문화, 예술 영역뿐만 아니라 교육, 노동, 보건복지, 산업, 법무 등 모든 정부부처와 광범위하게 관련되어 있어 종합적이고 실효성 있는 청소년정책을 수립, 추진하기 위해서는 총괄 조정기능이 필수적이며, 이러한 총괄, 조정기능을 행사하려면 그 기구가 국무총리실 소속 청소년위원회로 통합될 경우 그 가능성이 커짐.
- 따라서 현행과 같이 보호와 육성으로 청소년 행정 기능을 분리할 것이 아니라, 아동복지 기능까지 포함하여 국무총리실 산하 청소년위원회로 통합함으로써 총괄 및 업무조정이 가능해지며 보다 효율적이고 효과적인 청소년 행정을 펼칠 수 있을 것임.

○ 그러나 국무총리는 헌법상 각 부처를 통할하여 대통령을 보좌하는 것이 본질적 기능이며, 청소년 육성과 같은 실천적·집행적 성격이 강한 현장업무를 담당하기에는 어려움이 있음.
- 총리소속의 합의제 기관에 의해 청소년에 대한 육성과 보호기능이 수행될 경우, 정책집행과정에서 일반부처가 지니고 있는 일선지방에서의 집행력이 약화되거나 확보하기 어려운 면이 예상됨.

□ 대통령 산하 청소년특별위원회의 설립 대안

○ 현행 국무총리실 소속 청소년보호위원회와 문화관광부 청소년국을 모두 폐지하고 청소년뿐만 아니라 아동을 포함하여 각 중앙부처의 청소년 관련 업무를 총괄, 조정할 수 있는 '청소년특별위원회'를 대통령 직속으로 설치하는 방안을 고려할 수 있음.
- 이러한 방향으로 청소년 행정 전담조직이 설치되게 되면, 전국민적 의견을 결집 혹은 참여를 보장할 수 있을 뿐만 아니라 정책당국의 인식을 변화시킬 수 있음.
- 또한, 청소년 행정은 매우 전문적이고 과학적인 접근을 전제로 하는 분야이기 때문에 대통령 직속의 독립적·통합적 기구가 설치되어야 체계적 기능분담, 전문성, 책임성, 종합조정성, 그리고 지역사회 참여성 등을 실현하는데 효과적이고 효율적일 수 있음.

○ 이와 함께 청소년 정책은 중앙정부기구, 지방자치단체, 민간단체 등이 서로 적극적으로 협력하여 수립되고 시행되어야 하는데 대통령 직속기구로 통합화할 경우 문제중심의 단편적 정책에서 벗어나 종합적인 정책을 수립하고 계획 수립 및 정책결정과정에 청소년의 기대와 욕구 그리고 민간단체의 의견이 반영되는 통로를 마련할 수 있음.

○ 그러나 청소년특별위원회로 통합화할 경우 하위집행부서가 없다는 한계가 있음.
- 따라서 중앙부처간 연계성을 확립하여 상호 정보교환 및 협조체계를 유지해야 하며 이를 위해 실무담당 하부기구의 설립이 요청되며, 이러한 실무 집행부서에서 여러 부처에 흩어져 있는 정책을 보다 체계적이고 강력하게 총괄 조정하는 역할을 하게 하는 것이 바람직함.
- 또한, 법령제안권이나 부령제정권을 갖는 위원회가 되도록 하여 정책의 집행기능을 강화해야 할 필요도 있음.

3) 대안에 대한 종합 분석

○ 본 연구에서는 행정체계 개편의 효과성과 효율성 및 민주성에 기초하여 다음과 같이 세부 분석기준을 마련하여 각 대안들을 분석하였음.
- 먼저, 청소년 행정체계의 확실성과 직결된 효과성을 반영하는 분석기준으로는 정책수립 및 평가의 용이성, 관련 기관간의 정책조정 및 연계성, 청소년 정책의 포괄성, 전문성 확보, 청소년 정책집행의 구속력 확보를 채택하였음.
- 다음으로 청소년 행정체계의 비용적 측면과 직결된 효율성을 반영하는 분석기준에는 청소년 제 기능의 중복성 배제, 청소년 정책 비용의 절감 가능성, 현실적 적용 가능성(조직개편의 용이성 등)을 선택함.
- 마지막으로 민주성을 대변하는 분석기준은 시민참여 가능성과 견제와 균형 및 이해관계의 조정에 주목하였음.

○ 이러한 종합적인 분석의 결과 향후 청소년 행정을 전담할 중앙정부 조직으로는 청소년부가 가장 바람직한 대안으로 사료됨.
- 먼저, 분산된 업무추진 체계를 하나로 일원화하기에는 청소년부와 같은 단독제 기관을 신설하는 것이 보다 바람직하며, 강력한 총괄 조정기능을 신설 조직에 부여함으로써 정책을 종합적 체계적으로 수행할 수 있을 것으로 예상됨.
- 다음으로 공무원 및 국민들의 청소년 관련기능에 대한 낮은 관심을 제고하고 청소년에 대한 정부의 관심과 정책의지를 표명하기 위해서도 청소년부를 신설하는 것이 바람직할 것으로 사료됨. 아울러 청소년부의 신설은 소관 부서의 잦은 변경으로 인한 혼란과 갈등을 예방할 수 있을 것임.
- 아울러 청소년부의 신설을 통해 독립적인 인사운영 및 예산확보가 가능해짐으로써 관련 공무원에 대한 교육·훈련의 강화를 통해 전문성을 확보할 수 있을 것으로 예상되며, 청소년전문가나 청소년단체에 대한 예산지원 및 이에 따른 협조를 구할 수 있게 되어 청소년 정책의 수립 집행시 다양한 의견수렴과 참여를 통해 보다 민주적인 행정을 구현할 수 있을 것으로 예상됨.
- 한편, 외국 청소년 행정체계의 시사점을 통해서도 청소년부의 신설이 요청된다고 할 수 있음. 즉, 청소년부를 통해 청소년 정책에 관한 국가적 관심을 제고할 수 있으며, 중앙정부에서의 종합과 조정을 통한 청소년정책 수행체계를 확립할 수 있음. 더욱이 외국의 경우 청소년사업의 구심점이 될 수 있는 실효성 있는 주무부서를 설치하고 있는 바 우리도 소극적인 형태의 합의제 기관인 청소년위원회를 설치하기 보다는 적극적으로 청소년부를 설치할 필요가 있음.

4. 지방 청소년 행정조직 개편 방안

○ 지방 청소년 행정을 보다 효과적이고 효율적으로 추진하기 위해서는 지역적 특성을 살리고 지역 실정에 적합한 조직체계를 구축하는 것이 선행되어야 하며, 청소년 행정에 대한 기획과 집행이 전문적으로 접근할 수 있도록 조직 개편을 해야 함.
- 중앙정부 차원에서 지방 청소년 행정 관련 기능을 재정립하고 강화하기보다는 기본적으로 지방 청소년 행정은 지역적 실정에 맞게 수립·집행되어야 한다는 관점에서 접근해야 함.

○ 지방 청소년 행정체계 개편과 관련하여 현행 지방자치단체 청소년 행정조직과의 연계를 강화하여 중앙과 지방의 청소년 행정 네트워크를 구축함으로써 보다 효율적이고 효과적인 청소년 정책 집행체계를 구축하는 방안과 신설 청소년 행정조직의 지방사무소를 특별지방행정기관의 형태로 설치하여 지방 청소년 행정업무를 위임하는 방안이 있음.

■ 새로운 청소년행정조직의 운영방안 모색

○ 바람직한 청소년 행정을 위한 재정기반 확충 방안 중 보다 효율적인 청소년육성기금 운영의 개선방향을 살펴보면 다음과 같음.
- 청소년육성기금에서 사업수요에 따른 보다 적극적인 사업비 확대정책이 필요하며, 기금의 사업영역과 대상을 국고와 차별화하여 설정하고, 사업선정을 공개모집방식으로 전환함.
- 정책목표와 사업수혜대상에 따라 청소년사업영역을 체계화하고 영역에 따라 사업비를 배분하는 방식으로 사업비 배분방침을 전환함.
- 육성기금 사업평가 계획을 수립하여 사업평가를 정례화하고 사업성과의 평가결과를 차년도 기금사업 운영에 반영하는 등 평가결과에 따른 보상체계를 강화함.
- 청소년정책 수단을 확대하기 위해 육성기금 지원대상을 청소년단체, 시설에만 국한하지 않으며, 사업평가주체는 평가의 공정성을 확보하기 위해 기금사업의 담당부처와 분리된 외부기관 및 조직을 활용함.

○ 청소년 관련 현행법의 개선방안은 다음과 같음
- 청소년육성과 학교교육을 구별하는 현재의 제도에서 벗어나, 청소년 육성에 대한 정의를 학교교육과정까지로 보다 확대하고, 학교교육과정에서도 수련활동이 전문적, 체계적으로 이루어지게 함.
- 청소년유해환경의 범위는 현실적인 상황을 고려하여 조절할 필요가 있음. 즉, 청소년들이 이용하기에 적합하도록 시설과 운영에 대한 정비를 통하여 개선하는 것이 보다 효과적임.
- 청소년보호와 육성에 관련한 국가와 지방자치단체의 역할과 책임을 의무조항으로 강화하고, 청소년전담행정기구의 위상을 높이며, 관련 부처를 통합하여 새로운 청소년 행정조직을 신설해야 함.

○ 바람직한 청소년 행정 구현을 위한 운영방안으로는 중앙정부와 지방자치단체간의 협력관계 강화, 국가-시민사회간 정책네트워크 구축, 조직운영 효율화 방안 추진, 청소년 정책정보시스템의 구축 등이 있음.